위에서 말한 ‘좋은 리더’, ‘좋은 공무원’, ‘좋은 주민’ 세 요소가 모두 갖춰진 지역은 사실 거의 없습니다. 그러나 일정 수준 좋은 사업 역량을 지닌 지역은 최소한 두 가지 요소는 갖추고 있었습니다.
이 중에서 어떤 요소가 더 중요하고 덜 중요하다고 단정 지을 수는 없습니다. 지역 여건에 따라서 다른 요소에 비해서 더 발전한 요소가 있을 뿐이었습니다. 예를 들어 보겠습니다.
1) 리더가 중심에 선 지방자치단체 : 남양주 시
28개 지역, 30기관(관공서, 사회적 기업 등)을 다니는 동안 단체장을 직접 인터뷰한 사례는 딱 한 번이었습니다. 본인의 임기 내에 설립한 도서관을 홍보하고 설명하기 위해서 직접 취재에 응한 것이었죠. 도서관의 설립 목적, 배경, 그리고 세세한 프로그램까지 단체장이 잘 알고 있었고, 특색 있는 도서관 건립 과정을 브리핑해주기도 했습니다. 아울러 ‘사일로(silo)’가 가득한 관공서 사무실의 분위기를 ‘스마트 오피스’로 바꾸기 위해서 다양한 아이디어를 내서 시행 중이었고요.
앞서 잠시 언급했지만, 단체장은 공무원의 인사권을 결정할 수 있습니다. 그러니, 실무를 담당하는 공무원은 본인의 마음에 들지 않는 단체장일지라도 앞에서는 웃으면서 지시에 순응해야합니다. 그래서 리더는 때로는 과감하게, 때로는 유연하게 공무원과 소통해야 합니다. 종종 대중은 리더 한 명보다 못할 때도 있습니다. 이럴 때 ‘플라톤’이 민주주의 맹점으로 지적한 ‘중우정치(衆愚政治)’가 될 수 있습니다. 반대로 리더가 혼자 옳다고 주장한다면, 바로 ‘독재’가 됩니다. ‘중우정치’나 ‘독재’는 피해야 할 정치형태입니다.
현재 단체장의 권한은 지역 내에서만큼은 ‘무소불위(無所不爲)’하다고 할 수 있습니다. 적어도 선거가 코앞으로 다가오기 전까지는 그렇습니다. 지역 내에서만큼은 특혜를 줄 수도 있고, 본인의 공약을 임기 내에 강력하게 추진할 수도 있습니다. 그리고 다음 선거에서 결과에 대한 심판을 받습니다. 그러나 현재 중앙정치가 과하게 ‘빅뱅’된 대한민국에서는 정당의 색깔이 단체장의 치적보다 우선하는 상황입니다. 임기동안 열심히 좋은 치적을 쌓은 자치단체장이라도 정당 색깔로 인해서 낙선하기도 하고, 그 반대도 가능한 게 우리 정치 현실입니다.
취재 시에 만났던 단체장은 소신이 분명했습니다. 정치적 소신과 정책적 비전이 명확했던 단체장으로 기억합니다. 본인이 속한 정당의 정책까지도 비판하면서, 자신의 정치 소신을 역설했습니다. 그 아래에서 일하는 공무원들의 표정은 다소 위축돼 있었지만, 단체장의 비전에는 동의하는 듯했습니다. 게다가 단체장이 추진한 사업들이 외부적으로 좋은 평가를 받으면서, 단체장에 대한 물음표가 느낌표로 변해가는 과정이었습니다.
기본적으로 지방단체장은 스타트업의 CEO가 아닙니다. 물론, 강한 정책 드라이브를 걸어서 ‘진두지휘(陣頭指揮)’할 때도 있지만, 대체로 지역의 다양한 주민을 위해서 폭넓은 통치 마인드를 지니고 있어야 합니다. 그래서 기업의 CEO출신 정치인은 성공하기가 쉽지 않습니다. 대통령제의 대표적인 국가 미국도 전문 정치인이 아닌 대통령이 선출됐을 때의 평가가 좋지 않았습니다. 우리나라 역시 CEO출신 정치인들의 성적표는 좋은 편이 아닙니다. 최초 CEO출신 대통령은 수감 중이며, CEO시절의 인기를 바탕으로 정치에 발을 디딘 정치인도 정치적 성공을 거두지 못한 사례가 많습니다.
그리고 지방단체장이라는 직책을 제대로 인식하고 있어야 합니다. 직책은 시장인데, 실제로 말단 공무원처럼 사사건건 간섭하다 보면, 소탐대실(小貪大失)할 수도 있습니다. 역으로 실무를 제대로 모르고 비전만 앞선다면, 그야말로 ‘속 빈 강정’이 될 수도 있고요. 그러니 실무 경험도 충분히 있으면서 지역 발전을 위한 비전이 있어야 하고, 공무원과 시민들에게 본인의 비전을 잘 전달하고 설득할 수 있어야 합니다. 작은 지역의 단체장이라 하더라도 실력(실무 + 비전제시)이 없는 사람이 단체장 자리에 앉아 있다면, 단체장의 임기 동안 그 지역은 불행할 수밖에 없습니다.
2) 열정 + 전문성 = ‘좋은 공무원’ : 남구(대구), 증평군
‘좋은 리더’ 이상으로 ‘좋은 공무원’의 역할이 중요합니다. 사실, 리더는 빠르면 4년에 한 번 교체됩니다. 법적으로 세 번 연임이 가능하기에 최대 12년 동안 할 수 있습니다(개인적으로는 연임까지 허용하는 게 바람직하다고 생각합니다. 12년은 거의 독재에 가깝습니다). 꽤 오랜 기간 단체장을 할 수 있지만, 공무원과 비교하면 길지 않습니다. 공무원을 폄하하는 표현으로 ‘철 밥통’이라는 표현이 있습니다. 정년까지 보장되는 단단한 직장이라는 의미입니다. 최근에는 아무리 좋은 기업이라고 하더라도 정년까지 보장되는 직장이 없다 보니 안정적인 인생을 설계할 때, 한 번쯤 생각하는 직업군입니다. 최근에 그 인기가 다소 수그러들었다고 하지만, 10년 넘게 청소년들의 직업 선호도에서 5위 권 밖으로 벗어난 적이 없을 정도로 인기가 많습니다. 그리고 근무 기간도 20 ~ 30년 이상 되니, 지속성도 단체장과 비교할 바가 아닙니다.
공무원은 정치적으로 중립을 지켜야 할 의무가 있습니다. 그러나 현실적으로 완벽하게 중립을 지킬 수 있을까요? 자치단체장의 총애를 받아 진급도 빨리할 수 있습니다. 이때, 공무원이 다른 단체장을 추종하긴 그리 쉽지 않습니다. 그런데, 공무원은 그렇게 진급한 후에 단체장이 바뀌면, 어떨까요? 주요 보직에서 밀릴 수 있을지언정 직책과 호봉은 바뀌지 않습니다. 즉, 어느 정도 권한을 계속 유지합니다. 실제로 아랫사람들한테는 자치단체장보다 바로 위 상관이 더 중요한 사람일 수도 있고요. 더 오랜 기간 함께 일해야 할 사람이니까요.
우수사례로 선정된 지역의 공무원들과 인터뷰할 때, 공통점으로 느꼈던 부분이 ‘열정’과 ‘전문성’이었습니다. 본인이 기획하고 참여했던 사업에 대해서 완벽하게 꿰고 있었던 것은 물론이었고, 성공적인 사업 결과에도 정주하지 않고 정진했습니다. 마치, 징기츠칸의 기마병처럼 새로운 땅을 정복하기 위해서 주마가편(走馬加鞭)하는 모습이었습니다.
그들은 기획 사업을 성공적으로 유치하고, 성공적으로 진행하기 위해서 작은 마을 하나하나 찾아다니면서 주민을 만나기도 했습니다. 지원했지만 선정되지 못한 사업도 포기하지 않고 다시 준비해서 도전하는 열정이 있었습니다.
만난 공무원 중에는 대한민국에서 자치지역으로는 가장 연원이 짧은 증평군 공무원이 있었습니다. 가장 작고, 짧은 연원이라는 약점뿐만 아니라, 인근 에는 괴산군, 청주시 등 훨씬 큰 지역도 있었습니다. 이런 악재에도 불구하고 증평군은 6년 연속 우수사업에 선정되는 기염을 토했습니다. 실제로 인터뷰한 공무원은 열정이 가득했고, 전문성과 관련해서도 나무랄 때 없었습니다.
덧붙여서 대구광역시 남구는 총 4차례 우수사례로 선정됐는데, 취재 시 만났던 분은 퇴직하신 분이었습니다. 자치단체장이 새로운 보직에서 일할 수 있도록 해서 정년이 지났음에도 공무 생활을 지속하고 있었습니다. 현직 공무원과 비교해서 열정이 부족하지 않았고, 오히려 우수 사례 사업과 관련한 다양한 역사를 잘 알고 있어서 흥미 있는 이야기를 들려주었습니다. 충청북도 증평군과 대구광역시 남구에서 만났던 공무원들은 지역의 ‘찐’스토리텔러였습니다.
3) 지역에 관심 두고 활동하는 ‘좋은 주민’ : 홍성군, 남구(인천), 부천시(경기도), 산외면(경남 밀양시)
지방자치제가 재 시행 된 지(1991년부터), 30년이 넘었습니다. 초기에는 대선과 지방선거 기간이 엇갈려 있어서 정권의 중간 평가 차원에서 이해할 수도 있었습니다. 그리고 선거 시기가 비슷할 때는 대통령의 지지율에 큰 영향을 받았고요. 그 예로 지난 제7회, 제8회 전국 동시 지방선거 기간 대통령의 지지율은 두 번 다 50%이상이었고 그 여파로 지방선거도 여당이 압승했습니다.
현재와 같이 중앙정치의 그늘 아래 치러지는 지방선거에 대해서는 부정적으로 생각합니다. 그 이유로 우선, 주민의 삶을 고려하지 않은 동떨어진 정치 행동을 할 수밖에 없습니다. 앞서서도 말했지만, 작은 지역 단위에 거주하는 일반 주민의 삶에 대통령의 영향력은 크지 않습니다.
특히, 양당제로 거의 굳혀가는 대한민국의 정치 현실, 그리고 남북으로 대치된 상황에서 이념적 자유가 제한된 현재 정치 분위기에서 양당은 거의 비슷한 공약을, 다른 사람의 입으로 조금 다르게 포효할 뿐입니다. 그러니, 정책 대결보다는 상대를 비방하는 흑색선전이 주를 이루게 되죠.
지난 지방 선거에서도 경기도 유력 후보자들의 선거 시간을 보면, 정책 대결보다는 지난 대선 시 불거진 대선 후보의 문제를 다시 끄집어내서 다투는 모양이었습니다. 경기도 도지사를 선출하는 데, 대통령 당선자와 낙선자의 대리전이라는 표현이 계속 등장했는데, 굉장히 어색해야 마땅한 장면입니다. 그러나 유권자도 ‘그 나물에 그 밥’이라는 사실을 잘 알고 있다 보니, 정책을 꼼꼼히 따지기 보다는 자극적인 요소에 더 열렬히 반응합니다. 오죽하면, ‘최선이 아니면, 차선’이 아니라 ‘최악이 아닌 차악’이라는 말이 떠 돌까요?
이런 중앙정치에 영향을 받는 지방자치단체 역시 크게 다르지 않습니다. 지방정치는 중앙정치를 보완하고, 때로는 탈 중앙정치를 추구해야 해야 하는 데, 현재는 그럴 수 없습니다. 일단, 유권자가 지방정치보다 중앙정치를 중요하게 여기고, 지방정치를 그 아류로 생각하니까요.
물론, 이런 점을 극복하기 위해서 ‘지방분권’에 대한 이야기가 계속 나오고, 얼마 전부터는 지역 활동가들한테 ‘로컬크리에이터’라는 호칭을 붙여주기도 했습니다. 앞으로 어떻게 발전할지는 모르겠으나, 현재까지 상황을 보면 높은 점수를 주기는 어렵습니다. 계속해서 균형발전이라는 깃발아래 중앙정부와 지방자치단체가 협력하고 있지만, 서울 중심의 대한민국은 쉽게 변하지 않고 있으니까요. 아울러 지방의 우수사례를 취재하면서 알게 된 점은 균형발전사업도 ‘빈익빈(貧益貧) 부익부(富益富)’ 현상을 극복하지 못했다는 것입니다. 단 한 차례도 우수사례에 선정된 적 없는 지역이 있는가 하면, 여러 차례 선정된 지역도 있었습니다.
그렇다고 지방분권을 포기해야 할까요? 아닙니다. 지역 주민이 지방정치에 더 많은 관심을 가져야 합니다. 지역 주민이 지역에 관심을 두면 지역이 바뀝니다. 예를 들어서 부천시(경기도)는 어디서든 10분 이내에 도서관에 도착할 수 있다고 합니다. 이런 지역이 대한민국에 얼마나 있을까요?
전라남도 순천을 취재할 때 담당 공무원이 “순천은 전국에서 1인 인구 당 도서관이 가장 많은 곳”이라고 했습니다 그런데, 시민들은 이것으로 만족하지 못했다고 합니다. 그래서 최근에는 5분 내로 단축하기 위해서 도서관을 더 많이 조성하고 있습니다. 이런 문화가 지역 전반에 퍼지니, 다양한 아이디어가 나오고 시민들이 참여하는 행사도 많아졌습니다. ‘유네스코 창의 도시 선정’이라는 쾌거도 이런 분위기 속에서 얻은 성과고요.
반대로 우수사례로 선정됐다고 해서 찾아갔는데, 반쯤 폐업상태인 곳도 있었습니다. 마을에서 가장 좋은 건물이고, 야외에는 좋은 공연장까지 설치했지만, 사용자가 없으니 기본적인 운영비조차(전기세 등) 마련하기 힘들었습니다. 물론, 방문한 지역은 촌락이었습니다. 그러다 보니, 운영자도 연세가 지긋한 분들이었고요. 이때 ‘역시 고령화된 지역은 발전하기 어렵구나!’라는 생각을 하게 됐습니다.
그러다가 역시 고령화된 지역으로 취재 갔는데, 이곳은 열정적으로 시설을 관리하고 활용하고 있었습니다. 아예 태양광을 이용하도록 설계해서 운영비 자체가 거의 발생하지 않았습니다. 똑같이 어려운 코로나19 시대를 살아가고 있었지만, 대응하는 모습은 달랐습니다. 취재 시 시설 담당자뿐만 아니라, 면장, 밀양 시 담당 공무원까지 취재에 응해줬습니다.
이처럼 지역 주민으로서 소소한 역할(동아리 수준)을 하면서 생활 복지를 추구하는 지역이 있었다면, 더 발전한 지역도 있었습니다. 아예 민관거버넌스 형태로 지방정치를 시행하고 있는 곳이었습니다. 홍성군에는 정기적으로 민관이 모여서 지역 내 문제를 다루고 해결하려는 상설 기구가 있습니다.
사람이 많이 모이면, 이권 다툼이 생기고 사익이 공익을 우선하는 경우가 발생할 수 있습니다. 그래서였을까요? 홍성군의 민관거버넌스는 자원(예산 등)을 분배하는 논의가 아니라 지역의 비전을 나누고, 거버넌스에 참여하는 단체를 알리기도 하고, 서로 협력할 것들을 논의하는 회의체였습니다. 좋은 네트워크의 활성화를 위해서 민관이 함께 노력하고 있었던 것이죠.
이 정도 수준의 민관거버넌스는 수도권은 물론, 서울에서도 찾아보기 어렵습니다. 그 원인을 생각해 보면, 서울은 많은 인구와 단체가 있어서 다양한 소리를 냅니다. 많은 아이디어가 나올 수 있는 장점이 있습니다. 하지만 대한민국 최대 자원이 몰린 지역이다 보니, 결국 단체의 이익을 위해서 여러 방면으로 로비활동이 이뤄집니다.
하지만, 인구가 적은 ‘군’단위에서 누군가가 자원을 쟁취하기 위해 애쓴다면, 당연히 모든 주민이 알게 될 테니, 감히 사익을 위해서 적극적으로 나서려는 개인이나 단체가 있을까요? 그리고 부족한 자원 등을 최대한 주민이 협력해서 활용하려고 하니, 결국 협력조직을 만들 수밖에 없었죠. 물론, 지역의 역사성(독립운동 등)과 리더, 공무원, 주민 등의 요소가 조화를 이뤘기에 가능한 일이었습니다.
세 겹줄의 시대도 종료되고 있습니다
‘세 겹줄’을 언급하면서 우선, 각 줄에 관련해서 설명했습니다. ‘리더’, ‘공무원’, ‘시민(주민)’이 각각 하나의 줄입니다. 그리고 그 앞에 ‘좋은’이라는 수식어를 붙였습니다. 당연히 ‘좋은’이라는 수식어를 붙이기 위해서는 조건이 있었고요.
가장 이상적인 세 겹줄은 당연히 각 줄 모두에 ‘좋은’이라는 수식어가 붙는 것이죠. 그러나 현실은 그렇지 않습니다. ‘좋은 리더’만 있을 수도 있고, ‘좋은 공무원’, ‘좋은 주민’만 있을 수도 있습니다. 그런데, 분명한 사실은 우수사례로 선정된 지역의 세 겹줄의 구성을 살펴보면, 적어도 두 요소 앞에는 ‘좋은’이라는 수식어를 붙일 수 있었습니다. 그리고 세 겹줄이 제대로 갖춰지면 점, 선, 면 수준을 벗어나 입체적으로 발전할 수 있었습니다. 조금 더 자세히 설명해 보겠습니다.
먼저, 하나의 점이 있다고 생각해 보겠습니다. 우리는 이런 상태를 ‘1차원’이라고 합니다. 그리고 이런 점들이 모여서 ‘선’과 ‘면’을 그리면 ‘2차원’이라고 합니다. 사실, 2차원만 되더라도 다양한 구상을 할 수 있죠. 그림을 그릴 수도 있고, 집을 지을 때 필요한 설계도면을 그릴 수도 있고, 디자인을 할 수도 있으니까요.
그러니, 최소한 두 가지 요소는 제대로 작동해야 창의적인 생산이 가능하다는 의미입니다. 그런데, 여기에 높이를 더하면 ‘3차원’이 됩니다. 아시다시피, 우리가 사는 세상은 3차원입니다. 부족한 게 없어 보일 정도입니다. 적어도 20세기까지는 그랬습니다. 앞으로 더 이야기하겠지만, 21세기 지방분권 시대는 새로운 요소를 하나 더 추가해야 합니다.
입체적인 발전이라는 의미는 각 요소가 수동적으로 작용하는 게 아니라 능동적으로 활동하면서 서로 시너지 효과를 내는 것을 의미합니다. 각 요소가 상보(相補)하면서 약점을 극복하고 강점을 발전시킨다는 의미입니다.
그러나 현실은 세 겹줄도 제대로 갖춰진 지역이 별로 없다는 것이죠. ‘대한민국 균형발전위원회’에서는 해마다 전국의 수많은 사업 중에서 우수사례로 20여 개를 선정했습니다. 한 해에 수천 개가 넘는 사업이 전국(광역시, 시, 군을 포함하면 총 162개 지역이 있고 이 중에서 서울을 제외하면 161개가 됩니다(광역시 내 자치구는 제외한 수치입니다))의 자치지역에서 진행된다는 점을 생각해 보면, 아주 적은 숫자입니다.
10년 넘게 선정하다 보니, 형평성을 고려해서 대부분 지역이 한 번 정도는 선정됐을 수도 있습니다. 하지만, 사업의 지속성이라는 측면을 고려할 때 세 겹줄의 역할은 중요합니다. 실제로 취재하기 위해서 사전 연락했던 많은 지역에서는 취재를 고사했습니다. 사업이 소멸된 지역도 있었고요. 호기롭게 한 번 좋은 성과를 냈다고 하더라도 지속하지 못하고 사라진 사업이 대다수였습니다. 그러니, 물리적인 요소도 중요하겠지만 장기적으로 볼 때는 사람이 가장 중요한 자원일 수밖에 없습니다. 그러나 이제 세 겹줄의 시대도 끝이 보입니다. 이제 보이지 않는 가상의 줄이 하나 더 추가돼 새로운 시대를 만들어 갈 것입니다. 그리고 그 시대의 주인공이 바로 청소년들이고요.
함께 생각해 봅시다.
‘좋은 리더’, ‘좋은 공무원’, ‘좋은 주민’을 지방분권 시대의 성공을 위한 3요소로 설명했습니다. 우리가 사는 지역은 3요소 중 몇 가지 요소를 충족하고 있는지 생각해 보고, 부족한 요소는 어떻게 보완할 수 있을지 생각해 봅시다.
중앙정치의 아류로 여겨지는 지방정치가 독립하기 위해서는 어떤 방법이 필요한지 생각해 봅시다.
현재 십대 청소년이라면, 지방선거에 출마한다고 생각했을 때 어떤 공약을 제시하고, 어떻게 추진할 것인지에 대해서 말해봅시다.
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